Coloquio Internacional sobre Ecoturismo/Planeta.com

Coloquio Internacional sobre Ecoturismo
en Areas Naturales Protegidas de CentroamŽrica y MŽxico

Playa del Carmen, 24 a 26 de octubre de 1996

The Protected Areas Conservation Trust in Belize
Barry Spergel and Mark Nolan, World Wildlife Fund - US
presented by Mark Nolan

Version in English
El Fideicomiso para la Conservación de Areas Protegidas en Belice ("FICAP") representa una forma novedosa de obtener fondos adicionales para la conservación y manejo de ‡reas protegidas a travŽs de una "cuota para conservación" impuesta a todo turista extranjero al salir del pa’s. Este puede servir de modelo para otros pa’ses que enfrentan severas reducciones presupuestarias junto con una disminución en el apoyo financiero internacional. Ya que el turismo es la mayor industria en el mundo en estos d’as, el cobrar a los turistas una cuota, aœn modesta, para la conservación ambiental tiene el potencial de generar grandes sumas para el manejo de ‡reas protegidas. Sin embargo, adem‡s de ser un mecanismo novedoso para recaudar fondos, otra caracter’stica del FICAP digna de mención es que los fondos generados a travŽs de la "cuota para conservación" -- la cual es esencialmente un impuesto -- van a una entidad legal independiente fuera del gobierno, la cual es manejada por una junta directiva con igual nœmero de miembros de organizaciones gubernamentales como de no gubernamentales. Esto representa una nueva forma de sociedad entre el gobierno y la sociedad civil. Aœn as’ tomó cinco a–os desde la presentación inicial de una propuesta en 1991, hasta que el FICAP estuvo completamente operacional el 1 de junio de 1996. El siguiente caso de estudio describe el proceso de eventos y asuntos que formaron parte del establecimiento del FICAP, y la estructura financiera, organizacional y legal que han resultado.

Antecedentes

Belice es uno de los pa’ses centroamericanos m‡s peque–os -- tiene sólo 23,000 km2 -- aunque es extraordinariamente diverso en geolog’a, topograf’a y clima. Esto se refleja en sus 49 diversos tipos de vegetación, con extensos bosques, humedales, praderas, y costas. Mas del 70% del pa’s aœn se encuentra cubierto de bosques naturales. La naturaleza excepcional del ambiente natural de Belice es aœn m‡s pronunciada mar adentro, en donde el arrecife y el complejo ecosistema marino asociado a Žste, son los segundos en tama–o en el mundo y los primeros en el Hemisferio Occidental, con 275 km de longitud y de 15 a 40 km de ancho. Las circunstancias históricas y la baja presión poblacional-- Belice sólo tiene 220,000 habitantes -- han resultado en la retención en el pa’s de grandes extensiones de vegetación natural la cual, aunque modificada en varios grados, es de alto valor para la conservación. Muchas especies bajo presión en otras partes de Centro AmŽrica, tales como el jaguar, manat’, y el cocodrilo de Morelet, presentan poblaciones saludables y hacen parte de comunidades naturales, completamente funcionales, caracter’sticas de la región. Un nœmero de especies son endŽmicas y, el pa’s es tambiŽn importante como un ‡rea de invernación y descanso para especies migratorias. Adem‡s existen cientos de sitios arqueológicos pertenecientes a la cultura Maya. Por todas estas razones, Belice es extremadamente importante para la conservación en una escala regional, y aœn global. La diversidad de sus recursos de biodiversidad no se encuentran bajo amenaza inmediata y est‡n en una condición relativamente sana. Por lo tanto, hay tiempo para desarrollar acciones apropiadas antes de que se llegue a una crisis.

Las actuales tendencias indican sin embargo, que esta situación est‡ a punto de cambiar. La mayor parte de la Žtica de conservación en Belice puede atribuirse a la baja presión poblacional, pero la población est‡ creciendo r‡pidamente, especialmente en el campo. Se requiere de inversiones substanciales tanto para aumentar el est‡ndar de vida actual como para proporcionar servicios a la población creciente. Esto requerir‡ de una intensificación prolongada en actividades que promuevan el desarrollo económico. La oportunidad de conservar la abundante herencia natural y cultural de Belice se est‡ escapando r‡pidamente.

Oficialmente, el 36% de Belice se encuentra bajo el estado ‡reas en protección, incluyendo Reservas Forestales, Reservas Marinas, Parques Nacionales, Santuarios de vida Silvestre, Reservas Raturales, Monumentos Naturales, Reservas Arqueológicas, y una cantidad de reservas naturales privadas. Sin embargo, el sistema de ‡reas protegidas se encuentra seriamente sin fondos, y algunas de las ‡reas protegidas existen sólo en papel. Tres diferentes ministerios tienen responsabilidad directa sobre las ‡reas protegidas -- el Ministerio de Recursos Naturales, el Ministerio de Agricultura y Pesca, y el Ministerio de Turismo y Medio Ambiente. La comunidad de las ONGs tambiŽn juega un papel importante en el manejo de las ‡reas protegidas. El gobierno ha delegado a la Sociedad Audubon de Belice, la responsabilidad de manejar seis ‡reas protegidas, y otra ONG denominada el Programa para Belice, es responsable del manejo del ‡rea protegida que ocupa el segundo lugar en extensión en el pa’s. Pero todas las ‡reas protegidas en Belice carecen de recursos en tŽrminos financieros, equipo, infraestructura y personal calificado. Desde 1986, el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) ha sido una de las principales fuentes de apoyo financiero para el sistema de ‡reas protegidas de Belice. Desde 1993, la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID) ha proporcionado varios millones de dólares a travŽs del proyecto Manejo y Protección de los Recursos Naturales (NARMAP), pero Žste termina a mediados de 1996. Aunque las agencias internacionales han apoyado la planificación inicial y los costos de establecimiento de las ‡reas protegidas, existe un dŽficit agudo de fondos para los costos de manejo diario del sistema de ‡reas protegidas. Un estudio reciente calculó el costo de los "servicios b‡sicos" para el manejo del sistema de ‡reas protegidas en $6 millones de dólares para gastos de capital y de $2 a $2.5 millones de dólares en gastos periódicos anuales. Estas sumas exceden grandemente los gastos actuales. El mismo estudio concluyó que: "dados los obst‡culos financieros actuales y las muchas peticiones de apoyo al gobierno, es poco probable que se puedan asignar fondos adicionales del presupuesto nacional hacia las ‡reas protegidas." Por lo tanto, el FICAP fue desarrollado como una forma alternativa de proporcionar financiamiento sostenible a largo plazo para la conservación.

Or’genes y Justificación del FICAP: 1991-1992

En 1991, el WWF proporcionó financiamiento y asistencia tŽcnica para establecer una División de Conservación dentro del Ministerio de Recursos Naturales. Como parte de este esfuerzo, WWF proporcionó fondos al Ministerio para contratar a dos consultores de la Universidad Estatal de Colorado para que desarrollaran una "Estrategia de Generación de Ingresos para las Areas Protegidas de Belice". Debido a que ni el gobierno de Belice ni las agencias internacionales donantes pueden proporcionar los fondos adicionales necesarios para el financiamiento sostenible a largo plazo para apoyar al sistema de ‡reas protegidas de Belice, los consultores buscaron otras fuentes potenciales de ingresos en el pa’s. El sitio m‡s obvio donde buscar fue en el ‡rea de turismo -- la mayor industria del pa’s y la principal fuente de divisas. Ya que la mayor’a de los 140,000 turistas extranjeros que visitan Belice cada a–o son "ecoturistas" quienes vienen a experimentar los caminos de la selva, a admirar la vida silvestre, o a bucear y pescar en el arrecife de coral, en lugar del turismo en masa que se instala en los grandes hoteles de las playas caracter’stico de muchas otras ‡reas en el Caribe, existe por lo tanto un v’nculo claro entre el bienestar financiero de la industria tur’stica de Belice y la salud ambiental natural del pa’s. En base a extensas entrevistas, los consultores de la Universidad de Colorado encontraron que "los turistas est‡n dispuestos y esperan pagar una parte substancial de los costos de protección de los recursos siempre y cuando el dinero que ellos paguen se use directamente en el manejo y mejoramiento de los recursos de las ‡reas protegidas", y no simplemente desaparezca entre los ingresos generales del gobierno. Por lo tanto, los consultores propusieron que una cuota de $20 dólares fuera inclu’da como parte del costo de cada boleto de avión, y de cada tiquete de crucero a todos los turistas extranjeros que vienen a Belice, y que tales ingresos sean puestos en un Fideicomiso para la Conservación de las Areas Protegidas ("FICAP"). En base a los 140,000 turistas extranjeros que visitan Belice cada a–o, una cuota de $20 dólares por persona ser’a suficiente para cubrir totalmente los gastos periódicos anuales del sistema de ‡reas protegidas de Belice. Adem‡s, recomendaron que se carguen cuotas nuevas o m‡s altas en las licencias y concesiones para actividades recreativas dentro de las ‡reas protegidas, incluyendo cuotas de buceo, a las lanchas, a la pesca deportiva, a la caza, y cuotas de entrada a cada ‡rea protegida (ya que muchas de las ‡reas protegidas actualmente no cobran la entrada), y que un 20% de todas estas cuotas vaya al FICAP. Por œltimo, tambiŽn recomendaron que todos los negocios privados que proporcionan servicios a los visitantes en las ‡reas protegidas paguen cuotas de concesión las cuales tambiŽn ir’an al FICAP. Estas sumas adicionales podr’an ser usadas para adquirir los bienes de capital que se necesitan.

La propuesta original de los consultores recomendaba que el FICAP fuera manejado por una junta de 11 directores -- 9 del gobierno, y 2 de ONGs y la industria tur’stica -- y que los ingresos del FICAP fueran simplemente divididos cada a–o entre los diferentes ministerios del gobierno responsables de las ‡reas protegidas con un porcentaje fijo asignado a cada ministerio, y un 10% asignado a las ONGs.

Se convocó un ComitŽ Consultivo para discutir la propuesta de los consultores. El ComitŽ Consultivo estaba compuesto por m‡s de 20 miembros, todos provenientes de los ministerios y departamentos gubernamentales relevantes, de la Asociación de Industria Tur’stica de Belice (BTIA), y de cuatro de las principales ONGs conservacionistas nacionales, -- la Sociedad Audubon de Belice, el Programa para Belice, El Centro de Estudios Ambientales de Belice, y el Zoológico de Belice. El WWF tambiŽn participó en las reuniones del ComitŽ y entregó extensos comentarios por escrito.

Todos los miembros del ComitŽ Consultivo apoyaban en algœn grado la propuesta del FICAP, pero todos ten’an preguntas y preocupaciones, las cuales resultaron en que el ComitŽ hiciera cambios a la propuesta original de los consultores. Los representantes de la industria tur’stica estaban preocupados de que la "cuota para la conservación" que estaba siendo propuesta era demasiado alta y podr’a ocasionar que los turistas prefirieran ir a otros pa’ses en vez de visitar Belice. Como resultado, la "cuota para la conservación" fue reducida primero de $20 dólares a $10 dólares, y despuŽs (durante los a–os siguientes a las discusiones) fue reducida aœn m‡s.

Las ONGs conservacionistas de Belice estaban preocupadas de que el FICAP estuviera demasiado dominado por el gobierno, y de que los fondos del mismo pudieran ser canalizados hacia otros usos que no fueran la protección de las ‡reas protegidas. Las ONGs estaban preocupadas con el enfoque del Ministerio de Recursos Naturales, el cual hab’a sacado recientemente varias ‡reas protegidas de los comunicados oficiales.

La principal preocupación del WWF era que al asignar un porcentaje fijo de los ingresos del FICAP a diferentes ministerios del gobierno a–o tras a–o, el FICAP ir’a simplemente a reemplazar los fondos provenientes del gobierno actualmente, especialmente si el Ministerio de Finanzas reduc’a los presupuestos de estos ministerios por la cantidad que Žstos recib’an del FICAP. El WWF recomendó que todas las donaciones del FICAP estuvieran basadas en criterios de conservación objetivos y que fueran evaluados por un consejo consultivo de expertos tŽcnicos el cual har’a recomendaciones a la Junta Directiva.

La propuesta originó muchas otras preguntas. Primero que todo, Àhasta que punto deber’a ser usado el FICAP para financiar actividades de conservación de la naturaleza, preservación de la herencia cultural (por ejemplo, el mantenimiento de sitios arqueológicos Mayas, lo cual era una de las cosas que el Ministerio de Turismo y Medio Ambiente quer’a); o para mejorar la contaminación ambiental urbana e industrial (que era lo que algunas de las ONGs y gobiernos locales quer’an); o para proporcionar prŽstamos para el desarrollo de empresas de eco-turismo en las ‡reas protegidas y sus alrededores (lo cual era respaldado por el Ministerio de Recursos Naturales); o para pagar por mejor protección policial para los turistas extranjeros contra el crimen comœn (que era lo que la industria tur’stica quer’a). Eventualmente, se decidió que el FICAP podr’a ser usado para preservar la herencia cultural y para proporcionar prŽstamos para iniciativas de eco-turismo con base en las comunidades, pero no podr’a ser usado para actividades ambientales m‡s amplias tales como mejoramiento de la contaminación urbana e industrial ni para pagar los salarios de polic’as adicionales para proteger a los turistas.

Muchos pensaron que la Junta Directiva era demasiado grande (eventualmente, se redujo su tama–o de 11 miembros con voto a solamente 7 miembros con voto y dos miembros sin voto) y que el Consejo Consultivo de expertos tŽcnicos propuesto era demasiado peque–o (eventualmente se aumentó de 5 a 11 miembros). El WWF sugirió que deber’a haber una mayor proporción de representantes de ONGs en la junta directiva -- incluyendo a ONGs de desarrollo al igual que de conservación -- para poder hacer el FICAP m‡s atractivo a potenciales donantes extranjeros. La USAID en particular, tiene reglamentos que solo le permiten dar dinero a fideicomisos ambientales que tienen por lo menos un 50% de representación no gubernamental en sus juntas directivas. Las ONGs de Belice, por supuesto, tambiŽn solicitaban firmemente que se les diera una mayor representación en la Junta. Esto se logró eventualmente al reducir el nœmero de representantes gubernamentales. Las ONGs de desarrollo no est‡n representadas en la Junta Directiva de 7 miembros, pero tienen un representante en el Consejo Consultivo.

Estructura del FICAP

En su conformación final, la Junta Directiva tiene ahora tres miembros con voto representando al gobierno central (uno de cada uno de los tres ministerios involucrados en ‡reas protegidas), tres de fuera del gobierno central (uno de las ONGs conservacionistas, uno de la industria tur’stica y uno de los Concejos Municipales elegidos democr‡ticamente), y un sŽptimo miembro con voto que ser‡ elegido por los otros seis, as’ como tambiŽn dos miembros sin voto (uno del Ministerio de Finanzas y el otro el Director Ejecutivo del FICAP). El Consejo Consultivo, en su conformación final, tiene ahora cinco miembros con voto de los ministerios del gobierno central (los tres mismos ministerios representados en la Junta Directiva, m‡s los ministerios de desarrollo económico y educación), y seis de fuera del gobierno central (uno de las ONGs conservacionistas, uno de las ONGs de desarrollo, uno de la industria tur’stica, uno de los Concejos Municipales, uno de los Concejos Urbanos, y uno de la Universidad Colegial de Belice). La Junta tiene la autoridad m‡s alta en cuanto al establecimiento de pol’ticas y toma de decisiones, mientras que el Consejo Consultivo es un grupo intermedio de expertos tŽcnicos. TambiŽn hay una peque–a Junta Honoraria (de 3 a 5 miembros), nombrada por la Junta Directiva y compuesta por figuras pœblicas, l’deres en Belice, y por representantes de organizaciones conservacionistas internacionales. Su función es asistir en la publicidad y en la recaudación de fondos para el FICAP y, presentar sugerencias a la Junta Directiva.

Los consultores de la Universidad Estatal de Colorado tambiŽn recomendaron establecer una "Fundación para Areas Protegidas", con una diferente Junta Directiva, con el propósito de obtener fondos para el FICAP, provenientes de donantes privados y de agencias internacionales, y sugirieron que al director ejecutivo de la Fundación se le pagara una comisión igual al porcentaje de los fondos que el recaudara para la Fundación. Sin embargo, muchas personas ten’an serias dudas de que tal Fundación fuera realmente necesaria, y se preguntaban si la mayor’a de los donantes internacionales no preferir’an simplemente dar donaciones directamente al FICAP. El Ministro de Finanzas se rehusó a permitir que una comisión fuera pagada del dinero recaudado de donaciones de las agencias internacionales bilaterales y multilaterales. Las ONGs de Belice tem’an que tal Fundación privada compitiera con ellas por fondos existentes de los donantes privados. La idea de una Fundación para las Areas Protegidas ha sobrevivido en la legislación final del FICAP debido a un apoyo muy fuerte a la idea del Ministerio de Recursos Naturales. Probablemente tendr‡ el mismo Director Ejecutivo que el FICAP, pero con una Junta Directiva diferente. Su función est‡ limitada a recaudar fondos para el FICAP, y no llevar‡ a cabo ninguna actividad propia.

Ganando Apoyo para el FICAP

El ComitŽ Consultivo se reunió varias veces durante el invierno y la primavera de 1992 para discutir y modificar la propuesta del FICAP. Al mismo tiempo, se inició un esfuerzo de cabildeo para involucrar y obtener apoyo de los ministerios gubernamentales. El Ministerio de Recursos Naturales llevó el liderazgo en hacer campa–a para el FICAP. Un equipo de cinco personas del Ministerio de Recursos Naturales y del WWF, se reunió con los Secretarios Permanentes de los Ministerios de Finanzas, Econom’a y Desarrollo, Ciencias Sociales, con el Procurador de Justicia y la oficina del Primer Ministro, para presentar la propuesta del FICAP en detalle, y pedir comentarios y escuchar sus preocupaciones. Miembros del WWF describieron las experiencias de otros pa’ses en donde el WWF ha ayudado a establecer fideicomisos ambientales a nivel nacional, tales como But‡n, las Filipinas, y Guatemala, aunque ninguno de Žstos estaba basado en algœn tipo de cuota o impuesto tur’stico.

El apoyo del Ministerio de Finanzas fuŽ el mas dif’cil de obtener, el cual estaba preocupado con las implicaciones de utilizar los ingresos de un impuesto (la "cuota de conservación") para financiar un fondo que estaba fuera del presupuesto y de la jurisdicción del Ministerio. Pero debido al compromiso especial del gobierno de Belice con la conservación ambiental, el Ministerio de Finanzas accedió eventualmente a la propuesta del FICAP y se le otorgó una posición permanente, con voz pero sin voto, en la Junta Directiva del FICAP para permitirle llevar una supervisión general sobre los asuntos financieros del mismo. Por otra parte, la propuesta original de los consultores que ped’a que la Junta Directiva tuviese dos miembros del Ministerio de Desarrollo Económico y del Ministerio de Servicios Sociales fue rechazada, ya que ninguno de los dos ministerios insistió en ser miembro de la Junta como un requisito para dar su apoyo. En cambio, se decidió darles un sitio en la Junta Directiva y otro en el Consejo Consultivo a un representante de los m‡s de 100 Concejos Municipales, quienes son elegidos democr‡ticamente, como una forma de asegurar que las necesidades económicas de la población local sean consideradas en las decisiones de la Junta Directiva del FICAP. Por la misma razón, se decidió tambiŽn dar un sitio en el Consejo Consultivo a alguien escogido por los Concejos Urbanos (representando a las ‡reas urbanas), y un sitio a un representante de ONGs rurales (como se mencionó anteriormente).

En mayo de 1992, el WWF trabajó con el Procurador General para preparar un borrador legislativo para establecer al FICAP. Al mismo tiempo, el Secretario Permanente para el Ministerio de Recursos Naturales publicó un comunicado con las intenciones del gobierno de establecer al FICAP, en una reunión de la Conferencia Mundial sobre Ecoturismo que estaba siendo llevada a cabo en Belice. Cientos de participantes en la Conferencia respondieron a un cuestionario que les ped’a sus reacciones a la propuesta del FICAP, y se les preguntó si pensaban que la "cuota para la conservación" alejar’a a los turistas extranjeros. Los resultados fueron muy positivos, y se interpretaron como luz verde para seguir adelante y refinar la legislación durante los meses siguientes. Entre los cambios adicionales que se hicieron estaba el que los ciudadanos y residentes de Belice estar’an exemptos del pago de la cuota para la conservación; que la cuota de entrada a las reservas naturales ser’an exentas del requisito de que el 20% de los fondos recaudados deber’a ir para el FICAP; que las estipulaciones para usar fondos del FICAP para prŽstamos ser’an aœn m‡s restrictivas; y que se requerir’a de monitoreo y evaluación para todos los proyectos financiados por el FICAP.

Plan de Actividades a Largo Plazo Fomentadas por el FICAP

Uno de los asuntos m‡s importantes que fueron discutidos fue el de cómo los proyectos financiados por el FICAP se relacionar’an con la estrategia nacional m‡s amplia de manejo de ‡reas protegidas y con la estrategia ambiental nacional. La propuesta original del FICAP preparada por los consultores de la Universidad Estatal de Colorado recomendaba que se preparase un "Plan EstratŽgico Quinquenal" desarrollado por consultores independientes, idea que fuŽ respaldada por el Ministerio de Recursos Naturales. El WWF discut’a que eso no deber’a volverse un substituto para un esfuerzo nacional mas participativo y completo para una planificación estratŽgica. De hecho, se terminó un Plan para el Sistema Nacional de Areas Protegidas en 1996 como parte del Proyecto NARMAP financiado por el WWF y la USAID. Pero debido al gran apoyo del Ministerio de Recursos Naturales, la legislación para el FICAP finalmente aceptada por el Parlamento retuvo el requisito de que todos los fondos del FICAP deber‡n ser gastados de acuerdo a un plan estratŽgico quinquenal del FICAP escrito por consultores independientes. La propuesta original fue modificada ligeramente dandole al Consejo Consultivo del FICAP la responsabilidad principal para el desarrollo del plan quinquenal "con la ayuda de apropiados planificadores profesionales y tŽcnicos quienes podr‡n ser contratados por la Junta", y requiriendo a continuación que el Plan sea aprobado por el Consejo Consultivo, la Junta, y finalmente el Gabinete. Sin embargo, aœn no est‡ claro que tan cerca corresponder‡n las prioridades de financiamiento del FICAP a las prioridades del Plan del Sistema Nacional de Areas Protegidas.

Otro asunto que fue discutido en 1992 fue el de que tipos de actividades deber’an calificar para ser financiadas por el FICAP. Los consultores de la Universidad del Estado de Colorado desarrollaron un calendario que inclu’a:

1. capacitación

2. educación ambiental y actividades de conscientización

3. estudios y consultas sobre pol’ticas

4. investigación

5. planificación para el manejo de ‡reas protegidas

6. apoyo institucional para agencias del sector pœblico y ONGs, y gastos periódicos de las ONGs

7. evaluación de actividades de manejo de recursos

8. prŽstamos para empresas de conservación o eco-turismo, incluyendo el establecimiento de una operación de gu’as tur’sticos y asistencia a las reservas privadas.

Las tres actividades a continuación fueron descalificadas para recibir fondos del FICAP:

1. salarios de empleados del gobierno

2. salarios para empleados permanentes o de confianza de las ONGs

3. gastos periódicos de las agencias gubernamentales.

Las razones dadas para estas tres exclusiones fueron para prevenir que el FICAP fuera simplemente utilizado para pagar los gastos existentes de salarios y otros costos periódicos de las agencias gubernamentales. Sin embargo, algunas ONGs sintieron que muchas de las actividades indicadas estaban demasiado enfocadas hacia la investigación, planificación, educación y ecoturismo, mientras que no hab’a suficiente enfoque en financiar los gastos derivados del manejo de las ‡reas protegidas (incluyendo un aumento en el nœmero de empleados, especialmente aquellos en ‡reas protegidas que actualmente no tienen empleados permanentes). En retrospección, probablemente no se le dio suficiente atención a este asunto, ya que buena parte de la discusión sobre el FICAP a travŽs de los a–os se enfocó m‡s sobre los asuntos "operacionales" tales como la estructura y composición de la Junta. Se deber’a haber encontrado alguna forma de permitir que el FICAP financiara los gastos periódicos de salarios para contratar mas guardaparques, guardabosques y otros empleados de campo en las ‡reas protegidas, pero no para cubrir salarios de los actuales funcionarios del gobierno. Desafortunadamente, no se le dio suficiente atención al Calendario de Actividades durante estas discusiones, y simplemente se incorporó la lista inicial sin ningœn cambio en la versión final de la legislación del FICAP aprobada por el Parlamento.

Retraso Pol’tico y Establecimiento Final del FICAP: 1993-1995

DespuŽs de que se finalizó la legislación del FICAP hacia fines de 1992, el gobierno anunció su intención de introducir la legislación en el Parlamento a principios de 1993. Sin embargo, dos eventos tuvieron lugar los cuales retrasaron la aprobación de la legislación del FICAP por varios a–os. Primero, un nuevo impuesto del cinco por ciento a los hoteles, sin relación alguna con el FICAP, fue introducido por el gobierno como una forma de obtener ingresos generales adicionales. Esto fue sumamente controversial y afectó a la industria tur’stica. La industria tur’stica retiró su apoyo al FICAP por miedo a que el nuevo impuesto hotelero junto con la "cuota para la conservación" del FICAP hicieran de Belice un pa’s demasiado caro para los turistas en comparación con sus pa’ses vecinos. En segundo lugar, el partido pol’tico al frente del gobierno perdió las elecciones y el nuevo gobierno se distanció del FICAP como algo muy estrechamente asociado con su predecesor.

No fue sino hasta casi un a–o despuŽs, a finales de 1993, que se convocó una reunión para discutir si se reviv’a la propuesta del FICAP, pero no se llegó a ninguna conclusión, y pasaron ocho meses antes de que hubiera otra reunión para discutir el FICAP. Gradualmente el nuevo gobierno se interesó por el FICAP como una forma para financiar la conservación de los recursos naturales y culturales de Belice. En junio de 1994, una reunión ampliamente representativa se llevó a cabo para discutir el FICAP, a la cual asistieron representantes de casi todas las mismas organizaciones que anteriormente formaron el ComitŽ Consultivo. Un nœmero de cambios relativamente peque–os se hicieron a la legislación del FICAP de 1992, y en diciembre de 1994 Žsta fue presentada de nuevo al Gabinete. Pasó un a–o m‡s, hasta diciembre de 1995, antes de que la legislación del FICAP fuera finalmente sometida a un voto en el Parlamento.

Debido a la oposición de la industria tur’stica a que se impusiera una "cuota para la conservación" de $10, o aœn de $5, dólares, la cantidad fue reducida a $3.75 dólares (el equivalente de 7.50 dólares de Belice). En base a la cifra actual de 140,000 turistas extranjeros por a–o, la cuota de $3.75 deber‡ recaudar m‡s de $500,000 dólares anualmente. Se escogió la cantidad de $3.75 porque junto con el impuesto de salida del aeropuerto sumar’a $15 dólares. Originalmente, los consultores de la Universidad del Estado de Colorado hab’an recomendado que la "cuota para la conservación" fuera incluida en el precio de los boletos de avión vendidos a turistas en el extranjero de manera que no se notara tanto la cuota y fuera m‡s f‡cil de recaudar. DespuŽs de un tiempo, la idea de recaudar la cuota para la conservación de los turistas a su entrada al pa’s fue considerada tambiŽn. Sin embargo, no fue sino hasta 1995 que todos estuvieron de acuerdo en que ser’a m‡s pr‡ctico recolectar la "cuota para la conservación" junto con, pero como algo separado de, el impuesto de salida del aeropuerto.

Otro asunto que salió a relucir en las reuniones de 1995 fue de como ex‡ctamente iban a ser elegidos los miembros de la Junta Directiva. Se acordó que la Junta deber’a tener tres miembros por parte del gobierno nacional (de cada uno de los tres ministerios involucrados con ‡reas protegidas) y tres de fuera del gobierno -- uno representando a las ONGs, uno de la industria tur’stica, y uno de los concejos municipales, y que un sŽptimo miembro deber’a ser elegido por los otros seis. Sin embargo, no se hab’a especificado como se seleccionar’an estos miembros. Finalmente se decidió que los representantes de los tres ministerios deber’an ser los Secretarios Permanentes de los mismos, y que los representantes no gubernamentales deber’an ser seleccionados por sus asociaciones respectivas -- la Asociación de ONGs Conservacionistas de Belice (BACONGO), la Asociación de la Industria Tur’stica de Belice (BTIA), y a travŽs de un procedimiento un poco m‡s complicado al representante de los Concejos Municipales.

DespuŽs de que finalmente se estuvo de acuerdo sobre los detalles de la legislación del FICAP, el Parlamento escuchó testimonios de apoyo al FICAP de una gran diversidad de personas. Sin embargo, justo antes de que la legislación fuera sometida a votación en el Parlamento de Belice, varios cambios peque–os, pero sumamente importantes fueron incluidos en la legislación del FICAP. Los cambios requieren que los tres miembros no gubernamentales de la Junta, aunque "elegidos" por sus respectivas asociaciones no gubernamentales, deben ser "nombrados por el Ministro" de Recursos Naturales, lo cual parece implicar una función de aprobación. La legislación tambiŽn fue cambiada para requerir que los miembros del Consejo Consultivo, as’ como el Director Ejecutivo y los empleados del FICAP, sean nombrados por el Ministro de Recursos Naturales en vez de por la Junta Directiva del FICAP, aunque la Junta mantiene el derecho de despedir al Director Ejecutivo o a miembros del personal. Los otros dos ministerios y la comunidad de ONGs se mostraron muy molestos con estos cambios, y se enteraron de los mismos despuŽs de que la legislación hab’a sido aprobada por el Parlamento el 2 de enero de 1996.

Operación del FICAP: 1996

A mediados de enero de 1996, el Proyecto NARMAP contrató un equipo de especialistas para comenzar a escribir el Plan Operativo del FICAP. El equipo incluyó a un consultor legal del Ministerio del Medio Ambiente y Turismo, a un especialista en fideicomisos del WWF, y a un especialista en manejo financiero de Belice. A travŽs de varias semanas, el equipo se reunió con m‡s de quince funcionarios gubernamentales y con representantes del sector privado y de las ONGs, para discutir varias opciones y puntos de vista sobre los pasos detallados y los procedimientos necesarios para hacer operativo al FICAP, incluyendo (1) procedimientos para la selección de los miembros de la Junta Directiva, del Consejo Consultivo, Junta Honoraria, y empleados; (2) agendas para la primera reunión de cada una de las Juntas y del Consejo, y un plan de trabajo administrativo para el primer a–o del FICAP; (3) requisitos de elegibilidad, criterios de selección y procesos de evaluación para solicitantes de financiamiento del FICAP; (4) un plan para generación de ingresos y los procedimientos para la recolección y desembolso de los mismos; y (5) procedimientos para la contabilidad de los fideicomisos y otros mecanismos de control interno. Los consultores produjeron un informe de 85 p‡ginas, el cual fue discutido ampliamente y luego revisado durante una reunión en abril de 1996, a la cual asistieron 46 personas representando a todas las organizaciones y ministerios interesados.

Una de las recomendaciones hechas en el Plan de Operación que fue aprobado por una gran mayor’a durante el taller de abril, fue que la legislación del FICAP deber’a ser enmendada para borrar los cambios de œltimo minuto que otorgaban amplios poderes al Ministro de Recursos Naturales. El portavoz del ministerio contraatacó la sugerencia de que no deber’a hacerse ninguna enmienda por lo menos durante dos a–os, ya que otros estatutos con necesidad de enmienda podr’an hacerse aparentes durante ese per’odo, o podr’a decidirse que despuŽs de todo no se necesitaba hacer ninguna enmienda. Los autores del Plan Operativo recomendaron tambiŽn que al menos por un tiempo, los poderes del Ministro para nombrar a todos los miembros de la Junta, Consejo Consultivo, y empleados del FICAP fueran considerados como "una mera formalidad", para ir de acuerdo con otros estatutos en la legislación los cuales especifican que los miembros de la Junta deber‡n ser elegidos ya sea por el Gabinete (en el caso de representantes del gobierno) o por sus respectivas asociaciones o redes (como en el caso de representantes de ONGs o del sector privado). Est‡ por verse como esto funcionar‡ en la pr‡ctica. Las recomendaciones del Plan Operativo y del taller de abril, 1996, no son obligatorias y deber‡n ser adoptadas por la Junta Directiva para poder entrar en vigor.

El Plan Operativo y los participantes del taller recomendaron que el sŽptimo miembro de la junta -- miembro a ser elegido por tres miembros de la junta

de representantes gubernamentales y tres no gubernamentales -- deber’a ser escogido del sector no gubernamental para as’ dar a la Junta una mayor’a no gubernamental.

En la primera reunión de la Junta del FICAP en Junio 3 de 1996, un miembro de la Asociación Nacional de Desarrollo de la las ONGs de Belice ("ANDA"), fuŽ escogido como el sŽptimo Miembro de la Junta. El director ejecutivo interino del FICAP fuŽ el director anterior de la Asociación de Ecoturismo de Belice. El Secretario Permanente del Ministerio de Recursos Naturales fuŽ escogido como Presidente de la Junta.

Otras recomendaciones claves del Plan Operacional fueron respaldadas por la mayor’a de los asistentes al taller, pero aœn falta la decisión tomada por la Junta.

Entre ellas se incluye, que el FICAP solo deber‡ hacer donaciones y no prestamos, y que las donaciones no deben hacerse a individuos o entidades con fines de lucro, con excepción hecha a empresas basadas en la comunidad. Otra recomendación consiste en que el Plan EstratŽgico quinquenal del FICAP no deber’a ser preparado œnicamente por consultores independientes, sino que deber’a ser resultado de un proceso abierto y trasparente que incluya la m‡xima participación pœblica. Este plan quinquenal es sumamente importante ya que especificar‡ que tipo de actividades de los proyectos van a ser el enfoque de las donaciones del FICAP durante cada per’odo de cinco a–os.

Otros asuntos adicionales discutidos en detalle durante el Taller incluyen los procedimientos para selección del miembro de la Junta representante de los Concejos Municipales; procedimientos detallados para recolectar la "cuota para la conservación" en el aeropuerto; una recomendación sobre limitar los gastos administrativos del FICAP a algœn porcentaje espec’fico de los ingresos del FICAP; y una recomendación de que la Junta de la Fundación para las Areas Protegidas no deber‡ ser la misma que la Junta del FICAP, sino que deber‡ estar formada por tres representantes de ONGs locales, dos representantes de organizaciones internacionales conservacionistas no gubernamentales y dos representantes de instituciones financieras locales, sin ningœn representante del gobierno en la Junta de la Fundación. En la pr‡ctica, la Junta tendr‡ el poder de decidir si adopta o no estas recomendaciones.

CONCLUSI"N

La historia de los œltimos cinco a–os muestra que el establecimiento del FICAP no fue un proceso r‡pido ni f‡cil. Hubo muchos asuntos ambientales, institucionales y pol’ticos dif’ciles, que necesitaron ser resueltos, y que en algunos casos aœn no han sido resueltos y tendr‡n que ser trabajados sobre la marcha. Sin embargo, a pesar de los desacuerdos sobre asuntos espec’ficos, casi todos en la comunidad conservacionista de Belice se encuentran genuinamente entusiasmados sobre esta nueva institución la cual aumentar‡ significativamente la cantidad de fondos disponibles para conservar los recursos naturales y culturales de Belice. Aœn se necesitan m‡s fondos -- posiblemente de agencias donantes internacionales, o de un aumento en la "cuota para la conservación", o de ambas fuentes-- para poder financiar los $6 millones de dólares en gastos de capital y los $2 a $2.5 millones de dólares en gastos periódicos anuales necesarios para operar el sistema de ‡reas protegidas de Belice. Belice es œnico al tener el 37% de su ‡rea bajo alguna forma de estado de conservación, en que tiene el 70% de su ‡rea aœn cubierta de bosques y caracterizada por poblaciones abundantes de vida silvestre, y por tener el arrecife coralino de segundo tama–o en el mundo aœn en una condición relativamente pristina. Pero todos estos recursos estar‡n amenazados si no existen suficientes fondos para protegerlos y manejarlos.

El FICAP representa un mecanismo nuevo y poderoso capaz de proporcionar financiamiento sostenible para la conservación y merece ser estudiado cuidadosamente y tal vez iniciado en otros pa’ses. En algunos pa’ses de Sud‡frica (Namibia) as’ como en un grupo de pa’ses del Mediterr‡neo se ve a Belice como un ejemplo para establecer mecanismos fiduciarios similares que sean independientes del gobierno, y que usen ingresos generados por un impuesto cobrado a los turistas. El gobierno de Belice debe ser felicitado por ser pionero de tal idea, y por trabajar tan estrechamente con las ONGs en todas las etapas del proceso. Dependiendo de como funcionen las cosas en la pr‡ctica, el FICAP podr’a convertirse en un nuevo modelo para colaboraciones pœblicas-privadas en conservación, las cuales podr’a convertirse en un legado aœn m‡s valioso que los fondos que se generen a travŽs de ellos.

Mark Nolan vive en Miami; Email: MarkAhnenNolan@msn.com

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